實(shí)施落戶(hù)制度并不是新事，早在7月份發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》中就已經(jīng)提到了建立落戶(hù)制度。海歸落戶(hù)上海戶(hù)口若報入上海市或區人才服務(wù)中心集體戶(hù)的附同意接受函原件；戶(hù)口若報入由業(yè)務(wù)管理部門(mén)推薦的集體戶(hù)口的，用人單位報上海市人力資源和社會(huì )保障局（上海市外國專(zhuān)家局）的請示函中須注明；戶(hù)口若報入本人購買(mǎi)的產(chǎn)權房?jì)鹊?，附房屋產(chǎn)權證。該意見(jiàn)指出， ;公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地到其他設區的市級以上城市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)落戶(hù) ;。同時(shí)， ;符合條件的落戶(hù)持有人，可以在居住地申請登記常住戶(hù)口。以落戶(hù)為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制 ;。而在去年年底，國務(wù)院法制辦還在其網(wǎng)站上公布《落戶(hù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》，向社會(huì )公眾征求意見(jiàn)。由此可見(jiàn)，公安部取消暫住證，實(shí)施落戶(hù)制度只是對過(guò)去兩年中央決策的落實(shí)，談不上是一項創(chuàng )新。

而從實(shí)際操作層面上來(lái)看，很多省份早已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施落戶(hù)制度，但是實(shí)施落戶(hù)制度并未解決此前一直存在的公共服務(wù)均等化問(wèn)題。以上海為例，自2002年起就開(kāi)始實(shí)行人才落戶(hù)，而從2013年5月28日，《上海市落戶(hù)管理辦法》通過(guò)之后，從當年7月1日開(kāi)始對非當地戶(hù)籍人口實(shí)施落戶(hù)制度。但是實(shí)施落戶(hù)后真的解決了此前一直存在的非戶(hù)籍人口公共服務(wù)均等化問(wèn)題嗎？這是有疑問(wèn)的。更為重要的是，在落戶(hù)制度實(shí)施之后，申領(lǐng)落戶(hù)的人數非常之少。8月初，上海市公安部門(mén)統計，上海全市現有非當地戶(hù)籍人口1100.09萬(wàn)人。其中辦理《上海市落戶(hù)》107.14萬(wàn)人，辦理臨時(shí)落戶(hù)456.02萬(wàn)人，未者達到536.93萬(wàn)人。
按照《上海市落戶(hù)管理辦法》的規定，申辦落戶(hù)并不難，只需要符合 ;合法穩定居住和合法穩定就業(yè) ;即可。海歸落戶(hù)上海戶(hù)口若報入上海市或區人才服務(wù)中心集體戶(hù)的附同意接受函原件；戶(hù)口若報入由業(yè)務(wù)管理部門(mén)推薦的集體戶(hù)口的，用人單位報上海市人力資源和社會(huì )保障局（上海市外國專(zhuān)家局）的請示函中須注明；戶(hù)口若報入本人購買(mǎi)的產(chǎn)權房?jì)鹊?，附房屋產(chǎn)權證。為何上海未者的人數達到會(huì )超過(guò)人數？這是一個(gè)非常有意思的話(huà)題，值得檢討。很有可能的原因就是這個(gè)看起來(lái) ;合法穩定居住 ;和 ;合法穩定就業(yè) ;條件就已經(jīng)把很多來(lái)滬人員擋在門(mén)外。
根據《上海市落戶(hù)申辦實(shí)施細則》中， ;合法穩定居住 ;需要提交擬在本市居住6個(gè)月以上的住所證明，同時(shí)在《實(shí)施細則》第四條規定： ;居住在租賃住房的，提供由房屋管理部門(mén)出具的房屋租賃合同登記備案證明復印件（驗原件）。 ;但就是這個(gè)看起來(lái)并不過(guò)分的規定，在實(shí)際運作過(guò)程中就讓很大一部分租房一族絕望，因為很多房東出于各種原因不愿意配合租客進(jìn)行房屋租賃登記備案。于是很多人盡管 ;合法穩定居住 ；但卻無(wú)法辦理住所證明。而 ;合法穩定就業(yè) ;也有類(lèi)似問(wèn)題，因為很多非戶(hù)籍人口本身就是在正規就業(yè)部門(mén)，無(wú)法提供 ;合法穩定就業(yè) ;的證明。
可喜的是，在國務(wù)院法制辦頒布的《落戶(hù)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中不再要求非戶(hù)籍人口必須具備 ;合法穩定居住 ;和 ;合法穩定就業(yè) ；征求意見(jiàn)稿第二條款指出， ;公民離開(kāi)常住戶(hù)口所在地，到其他設區的市級以上城市居住半年以上，符合有穩定就業(yè)、穩定住所、連續就讀條件之一的，可以依照本辦法的規定申領(lǐng)落戶(hù) ；這個(gè)門(mén)檻比上海降低了很多。
但問(wèn)題是，擁有了落戶(hù)制度之后真的能夠改變此前暫住證的種種弊病嗎？那倒未必，一個(gè)可供佐證的經(jīng)驗是，當時(shí)公安部在全國層面推行暫住證制度，也是說(shuō)暫住證是為了 ;保障公民的合法權益，維護社會(huì )治安秩序 ;（《暫住證申領(lǐng)辦法》條），但是在運行過(guò)程中，暫住證卻給非戶(hù)籍人口帶來(lái)了諸多麻煩，甚至有以生命為代價(jià)。
為什么一個(gè)本來(lái)是為了 ;保障公民合法權益 ;為出發(fā)點(diǎn)的制度卻終走樣？很重要的一個(gè)原因就是給地方政府賦予了太多的自由裁量權，而這種嚴苛的要件實(shí)際上是和市場(chǎng)經(jīng)濟所要求的全國自由流動(dòng)所相悖的。那么，現在實(shí)施的落戶(hù)會(huì )跳出此窠臼嗎？對此不容樂(lè )觀(guān)。
此前我曾經(jīng)多次撰文指出，落戶(hù)制度在現實(shí)操作過(guò)程中會(huì )陷入各種誤區，比如說(shuō)政府主導的落戶(hù)標準與市場(chǎng)所需要的勞動(dòng)力背道而馳，將落戶(hù)標準顯性化會(huì )激化社會(huì )不同之間的矛盾——憑什么他可以落戶(hù)而我就不能？
不過(guò)為重要的一個(gè)弊病在于，各地分割的落戶(hù)制度阻礙了勞動(dòng)力在全國范圍內的自由流動(dòng)。按照《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革的意見(jiàn)》的規定， ;以連續居住年限和參加社會(huì )保險年限等為條件，逐步享有與當地戶(hù)籍人口同等的中等職業(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養老服務(wù)、社會(huì )福利、社會(huì )救助等權利 ;。在勞動(dòng)力流動(dòng)日益頻繁的今天，一個(gè)人不可能在一個(gè)城市終其一生，假設一個(gè)具有杭州戶(hù)口的公民分別在上海、和上海工作三年，按照目前的落戶(hù)制度，他很有可能無(wú)法獲得一個(gè)城市的公共服務(wù)資格。在落戶(hù)制度是由地方政府主導的前提下，必然會(huì )面成為勞動(dòng)力在全國范圍內自由流動(dòng)的障礙。
當然，很多人會(huì )問(wèn)，如果沒(méi)有落戶(hù)制度，地方政府懈于給非戶(hù)籍人口提供公共服務(wù)該怎么辦？事實(shí)上，現有的法律制度已經(jīng)規定了地方政府要為這部分人群提供相關(guān)的責任。以公眾所關(guān)心的義務(wù)教育為例，《中華人民共和國義務(wù)教育法》第十二條規定： ;父母或者其他法定監護人在非戶(hù)籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當地人民政府應當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區、直轄市規定。 ;法律上并沒(méi)有要求適齡兒童或者少年接受義務(wù)教育必須以辦理落戶(hù)為先決要件，只需要有文件證明其父母或者法定監護人工作或者居住地即可。
事實(shí)上，這樣的規定不只在義務(wù)教育中出現，同時(shí)還在社會(huì )保險、住房等制度中也有類(lèi)似規定，法律并不排斥非戶(hù)籍人口享受與其責任相對應的公共服務(wù)。留學(xué)生落戶(hù)政策把以“無(wú)血緣關(guān)系而居住在一起的人員”立戶(hù)，即由業(yè)緣關(guān)系共同居住在機關(guān)、團體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)單位內部或公共宿舍的人而立戶(hù)的稱(chēng)為集體戶(hù)，家庭戶(hù)是戶(hù)口管理中最主要的形式。問(wèn)題于是來(lái)了，沒(méi)有落戶(hù)時(shí)所無(wú)法解決的問(wèn)題，在實(shí)施落戶(hù)之后就能解決？這可能是一個(gè)的疑問(wèn)。